El objetivo del artículo es analizar las tendencias recientes del sistema alimentario venezolano (SAV), así como los efectos que sobre su desempeño tienen los cambios en los entornos mundial y nacional. La investigación fue de carácter documental. Se utilizó principalmente la información estadística oficial como base para los cálculos de las variables de interés y para el análisis de las tendencias recientes de los componentes del SAV (producción agrícola, producción de la industria de alimentos, comercio exterior y consumo) y para hacer el balance de lo sucedido durante el período 1999-2012. Finalmente, se planteó una discusión sobre las perspectivas que tiene el SAV de continuar la estrategia de desarrollo y las políticas agroalimentarias que han prevalecido en los últimos años. An Venez Nutr 2014; 27(1): 153-166.
Palabras clave: Sistema alimentario venezolano, producción agrícola, producción de la industria de alimentos, comercio exterior y consumo.
The article´s main focus is to analyze the Venezuelan food system (VFS´s) recent trends and the effects on its performance, due to changes in the international and national environment. The research was based on secondary information and previous documents. It was mainly used official statistics as basis for variable estimations and to analyze the VFS´s components (agricultural production, food industry production, external trade and consumption) and to do the balance of what occurred during the 1998-2012 period. Finally, it was introduced a discussion about the VFS´s perspectives if it is still the economic development strategy and the agrifood policies that have been implemented during the last years. An Venez Nutr 2014; 27(1):153-166.
Key words: Venezuelan food system, agricultural production, food industry production, external trade and consumption.
1 Universidad de Los Andes-Centro de Investigaciones Agroalimentarias,
Mérida, Venezuela.
Solicitar correspondencia a: Alejandro Gutiérrez S.; e-mail: alegutie53@gmail.com
El objetivo del artículo es analizar las tendencias recientes del SAV, así como los efectos que sobre su desempeño tienen los cambios en los entornos mundial y nacional. La investigación fue de carácter documental. Se utilizó principalmente la información estadística oficial como base para los cálculos de las variables de interés y para el análisis de las tendencias recientes de los componentes del SAV (producción agrícola, producción de la industria de alimentos, comercio exterior y consumo) y para hacer el balance de lo sucedido durante el período 1999-2012. Finalmente, se planteó una discusión sobre las perspectivas que tiene el SAV de continuar la estrategia de desarrollo y las políticas agroalimentarias que han prevalecido en los últimos años.
Los países desarrollados, especialmente la Unión Europea y Estados Unidos, continúan sin recuperarse de la crisis económica que los afecta. Así lo evidencian las bajas tasas de crecimiento económico previstas para los próximos dos años. Según el Fondo Monetario Internacional (1) se prevé que en las economías avanzadas el producto interno bruto (PIB) apenas crecerá 1,7 % en 2013 y 2,1 % en 2014, por debajo del PIB mundial, el cual se proyecta en 3,1 % (2013) y 3,8 % (2014). El dinamismo del crecimiento económico mundial depende de los países emergentes y de menor desarrollo (PMD), los cuales crecerán 5,0 % (2013) y 5,4 % (2014). China e India serán las economías de mayor dinamismo en 2013 y 2014, con tasas de crecimiento del PIB en el orden del 8 % en China y del 6 % en India. El mayor crecimiento económico y de la población en los PMD en combinación con el aumento de la urbanización y la incorporación de la mujer al mercado laboral generará una mayor demanda de alimentos. También cambios en su estructura, pues la tendencia es a aumentar el consumo de alimentos con mayor valor agregado y diferenciados (marcas, empaques, etiquetado, procesados, inocuos, y convenientes para ahorrar tiempo en su preparación), aportadores de energía alimentaria y proteínas caras (carnes de aves y rojas, pescados y productos del mar, vegetales, frutas y lácteos, otros).
Aunque se prevé una merma de los precios del petróleo y de las materias primas para 2013 y 2014, estos se mantendrán altos, superiores a los de la primera década del siglo XXI. Cómo lo ha confirmado la FAO (2), ahora los precios de las materias primas agroalimentarias, así como los costos de los insumos agrícolas (fertilizantes, gasoil, agroquímicos) y del transporte mundial se encuentran fuerte y positivamente correlacionados con lo que suceda con los precios del petróleo. La razón es que altos precios del petróleo hacen viable y rentable la sustitución de fuentes de energía fósiles por biocombustibles, lo que presiona la demanda de materias primas agroalimentarias para producirlos (caña de azúcar, oleaginosas, cereales, raíces y tubérculos). Por esta vía se presiona el alza de los precios agrícolas y de los alimentos en los mercados mundiales.
El dato más relevante que surge de las tendencias de los mercados agroalimentarios mundiales es que en el futuro se mantendrán altos los precios de las materias primas agrícolas y de los alimentos, cuya tendencia al alza se manifestó desde 2003 (3). Para el período 2013-2022, en comparación con el promedio de precios 2003-2012, se espera que aumenten los precios reales (descontando el efecto de la inflación) de: trigo, arroz, cereales para la alimentación animal, vegetales, azúcar cruda, carne bovina, carne de cerdo, carne de aves, lácteos y productos de la pesca. La proyección de precios altos de los alimentos en los mercados mundiales se debe tanto a factores estructurales como coyunturales, tanto del lado de la demanda como de la oferta (4, 5). Del lado de la tendencia al aumento de la demanda se mencionan: el incremento del ingreso per cápita, de la población y de la urbanización en los PMD y la mayor demanda de materias primas agrícolas para la producción de biocombustibles. Entre los factores que limitarán el aumento de la oferta están: restricciones en los recursos para producir (mayor erosión de los suelos, menor disponibilidad de agua y tierras para la agricultura), estancamiento o bajo crecimiento de los rendimientos, alza en los costos de producción y en los fletes para transportar alimentos, efectos negativos del cambio climático, plagas y enfermedades sobre la producción agrícola; reducción de los inventarios, otros. En síntesis, en el futuro es de prever precios altos de las materias primas agrícolas y de los alimentos en los mercados mundiales. Esto tiene impactos negativos en la balanza de pagos, sobre los pobres y sobre la seguridad alimentaria en los países importadores netos de alimentos. Este es el caso de Venezuela.
La sociedad venezolana ha vivido cambios importantes desde 1999, cuando arribó al poder un nuevo gobierno, fuertemente crítico de las estrategias de desarrollo y de las políticas económicas previas, las cuales asignaban un rol protagónico al funcionamiento de los mercados y al sector privado. Aunque en sus comienzos el nuevo gobierno le dio continuidad a las políticas económicas previas, poco apoco estas evolucionaron hacia una mayor intervención del Estado. En la medida que se deterioraba la economía, se introdujeron cambios institucionales que ponían en duda el ejercicio de derechos de propiedad privados. En esos primeros años creció la pobreza, aumentaron las contradicciones gobierno con empresarios, partidos políticos opositores y sectores de la sociedad civil. Así, se fue configurando un clima de conflictividad social que tuvo episodios críticos con el intento de golpe de Estado de abril de 2002 y la huelga petrolera. Esta comenzó a finales de 2002 y se prolongó hasta enero de 2003. Ambos acontecimientos evidenciaron la inestabilidad política e incidieron en la profundización de la crisis económica en 2003. No obstante, los años posteriores a 2003 fueron de consolidación del poder político del gobierno, en tanto que mejoró la situación económica, sustentada en el alza de los precios del petróleo y el aumento de la captación de la renta, situación que se ha prolongado hasta el presente.
En ese contexto, la intervención del gobierno en la economía ha aumentado drásticamente. El gobierno es regulador de precios, controla el tipo de cambio y las tasas de interés, es productor, importador y distribuidor directo de una amplia variedad de bienes y servicios. Progresivamente, a la par que aumentaba la intervención del Estado en la economía y se definió con mayor claridad su proyecto ideológico, se fueron debilitando las instituciones y el respeto por los derechos de propiedad. Esto ha creado un clima de incertidumbre y de desestimulo para la inversión privada, lo que ha agravado la volatilidad de la economía y la ha hecho más dependiente que nunca de la captación de la renta petrolera.
En el período 1998-2003, la tasa media de crecimiento anual (TMC) del Producto Interno Bruto per Cápita (PIBPC) y del PIB no petrolero per cápita (PIBNPPC) fueron respectivamente de -5,1 % y -4,9 %, mientras que la inflación y la tasa de desempleo se mantenían altas (Cuadro 1). En ese mismo período, tanto el PIB agrícola per cápita (PIBAPC) como el PIB manufacturero per cápita (PIBMANPC) presentaron TMC negativas de -0,3 % y -6,3 % respectivamente. El alza de los precios del petróleo en 2003 y la reducción de las importaciones mejoró el superávit en la cuenta corriente de balanza de pagos, suficiente para compensar el saldo negativo de la cuenta capital e incrementar las reservas monetarias internacionales (RMI). Estas cerraron en 2003 con un stock de US dólares 21.366 millones. En el plano social, además del aumento de la tasa de desempleo, para 2003 había aumentado también la tasa de pobreza y los salarios reales disminuyeron con respecto a 1998 (Cuadro 1).
En el lapso 2003-2008, hubo una mejora sustancial de los precios del petróleo. Al aumentar la renta petrolera y el endeudamiento externo e interno, el gobierno dispuso de abundantes recursos para dinamizar la economía. En ese contexto, la TMC 2003-2008 del PIBPC y del PIBNPPC fue de 8,5 % y 12,0 % respectivamente. También hubo un crecimiento promedio anual del 1,9 % para el PIBAPC y del 7,3 % en el PIBMANPC, cifras inferiores a las de los sectores productores de bienes no transables (construcción y servicios) y a las del PIBPC durante el período. Así se evidenció, una vez más, el sesgo natural de la economía rentista a favorecer la producción de bienes no transables. El alto crecimiento de la demanda agregada interna (TMC = 17,3 %), especialmente del consumo privado (Cp) y del gobierno (Cg), superior al del PIB (TMC = 10,4 %), generó una brecha que se cerró con las crecientes importaciones (MT), especialmente en el área de los alimentos (MAA). (Cuadros 1 y 2). No sucedió lo mismo con las exportaciones no petroleras (XNP). Estas que habían sido de US dólares 6.797 millones en 2004 disminuyeron a US dólares 6.010 millones en 2008, debido a las restricciones gubernamentales para exportar y al tipo de cambio real apreciado (sobrevaluado) que les restaba competitividad (Cuadro 1). En un contexto de bonanza petrolera y de aumento del PIBPC (TMC = 8,5 %), hubo avances en materia social. La tasa de desempleo que alcanzó el 18,0 % en 2003 se redujo al 6,9 % en 2008, mientras que paralelamente bajó la tasa de pobreza de los hogares (medida por la línea de pobreza) desde 55,1 % en 2003 a 27,5 % en 2008. (Cuadro 1).
En 2009 y 2010 los precios del petróleo fueron inferiores a los de 2008 y el PIBPC disminuyó -4,7 % y -3,0 % respectivamente. Sin embargo, desde 2011, nuevamente se elevaron los precios del petróleo, con niveles superiores a los de 2008 y a los US dólares 100/barril (Cuadro 1). Esto permitió reiniciar un ciclo de expansión del gasto público, que en combinación con el mayor endeudamiento público externo e interno y la emisión de dinero inorgánico aumentó la demanda agregada interna y el PIBPC en 2011 (2,4 %) y 2012 (4,0 %). No obstante, el saldo del crecimiento económico del PIBPC para el período 2008-2012 es negativo (-0,4 %) e inferior al que tuvo América Latina y el Caribe (1,7 %). Así, en un contexto donde se intensificaron los controles de precios, del tipo de cambio, a la par que continuó la política de expropiaciones y nacionalizaciones de empresas y tierras y se mantuvo la apreciación del tipo de cambio real, se dio una contracción del crecimiento económico acompañado de altas tasas de inflación y reducción de las reservas monetarias internacionales. En el lapso 2008-2012 el PIBPC y el PIBNPPC cayeron al ritmo promedio anual de -0,4 % y -3,4 % respectivamente, a pesar de la recuperación en 2011 y 2012. Por su parte, el PIBAPC y el PIBMANPC decrecieron a la tasa media anual de -1,6 % y -2,6 % respectivamente. En total, al agregar la minería, la producción per cápita de bienes transables no petroleros per cápita (PITNPPC), en 2008-2012, cayó al ritmo promedio anual de -2,5 %. La merma de la producción de bienes transables, y la recuperación de la demanda agregada interna en 20011 y 2012, en combinación con la apreciación del TCR incrementó el valor de las importaciones (MT) hasta alcanzar el máximo en 2012 de US dólares 58.775 millones, pero las MAA de 2012 fueron inferiores al máximo de 2008. De otro lado, las XNP continuaron disminuyendo. En 2012 apenas fueron de US dólares 4.121 millones, 31,4 % menos que en 2008 (Cuadros 1 y 2). En ese período continuó el saldo deficitario de la cuenta capital y a pesar del saldo superavitario de la cuenta corriente de la balanza de pagos, el stock de reservas monetarias internacionales ha disminuido con respecto al máximo alcanzado en 2008. En el plano de lo social, en 2012 hubo un ligero incremento de la tasa de pobreza y de los salarios reales mientras que la tasa de desempleo se mantuvo estable. (Cuadro 1).
Las expectativas de la economía no son prometedoras para 2013. A pesar de tener precios del petróleo por encima de US dólares 100/barril, se prevé un estancamiento, o en el mejor de los casos una desaceleración del PIBPC, especialmente en el sector privado, con respecto al crecimiento del 2012 (4,0 %), con caída de las RMI, en particular de las reservas líquidas, aumento de la deuda pública y una tasa de inflación que puede superar el 40 % (la más alta de América Latina). Puede concluirse que la economía venezolana en el lapso 1998-2012 no logró superar la crisis del modelo de acumulación de capital basado en la renta del petróleo. A lo largo de estos años, a pesar de la bonanza petrolera que se vivió desde 2003, acumuló distorsiones y desequilibrios macroeconómicos, disminuyó la producción per cápita de los bienes transables no petroleros, ha reducido las opciones para la producción y la inversión privada, la calidad institucional se ha deteriorado, ha aumentado la volatilidad de la economía, su dependencia de los ingresos petroleros y de las importaciones para satisfacer a la demanda doméstica.
Los principales objetivos de las políticas agroalimentarias del período 1999-2012 estuvieron orientados a: a) garantizar la seguridad, la soberanía agroalimentaria, dándole prioridad a la producción nacional y mejorar el desarrollo rural; b) consolidar la revolución agraria y eliminar el latifundio; c) cambiar las relaciones sociales de producción en la producción de alimentos, acorde con el objetivo más general del Plan de la Nación 2007-2013 (6), el cual trata de “Transformar las relaciones sociales de producción construyendo unas de tipo socialistas basadas en la propiedad social”; d) concentrar esfuerzos en promover las cadenas productivas con ventajas comparativas; e) mejorar los servicios y la dotación para la producción agrícola mediante el financiamiento en condiciones preferenciales para la inversión y la producción, el comercio agroalimentario acorde con el desarrollo agrícola endógeno, la capacitación y apoyo a los productores para la agricultura sustentable y el desarrollo endógeno, la dotación de maquinarias, insumos y servicios para la producción, el mejoramiento de los servicios de sanidad agropecuaria y de los alimentos; y f) rescatar y ampliar la infraestructura para el medio rural y la producción. Seguidamente se presenta un resumen de las principales políticas agroalimentarias del gobierno.
Política de precios. Desde 1999 el gobierno comenzó a fijar precios mínimos al nivel del productor para una gran cantidad de rubros agrícolas: cereales (maíz, arroz, sorgo), caña de azúcar, el café, la leche y otros. A lo largo del período 1999-2012 se mantuvo la libertad de precios en todos los eslabones de las cadenas productivas para los denominados productos perecederos (hortalizas, tubérculos y fruta s). Desde 2003, paralelamente al control de cambios se fijaron precios máximos de venta al público (PMVP) para una gran cantidad de bienes y servicios, entre ellos los principales alimentos de la dieta básica (arroz blanco de mesa, harina de maíz pre-cocida, carne de pollo, carne bovina, carne de cerdo, sardinas, leche en polvo completa, pan, pastas alimenticias, atún, aceites vegetales, margarina, leche para lactantes, queso blanco fresco, huevos, leguminosas, azúcar y otros). Además de la apreciación del TCR, el control de precios forma parte de la política antiinflacionaria. Los controles se precios se han intensificado, ampliado en cuanto a los alimentos incluidos y se aplica a diferentes eslabones de la cadena agroproductiva (productor, mayoristas, fabrica, detal-consumidor). Esto ha dificultado que los mercados de alimentos funcionen adecuadamente. Dado que los PMVP que fija el gobierno se encuentran por debajo de aquel que iguala las fuerzas de mercado, se genera, cada vez con mayor frecuencia, un exceso de demanda, episodios de escasez y el surgimiento de mercados negros e ilegales. Para algunos rubros agrícolas y alimentos se han establecido subsidios tanto al nivel del productor como del consumidor para evitar el alza de la tasa de inflación de alimentos. Sin embargo, debe señalarse que para la mayor parte del período 1998-2012 la tasa de inflación de alimentos ha sido superior a la general, por lo que ha aumentado su precio real mientras se reduce el poder de compra alimentario de los asalariados (cuadro 2). Tal situación se ha tratado de compensar con los programas alimentarios del gobierno que subsidian explicita e implícitamente los alimentos que distribuyen las redes gubernamentales.
Política comercial. En cuanto a las intervenciones gubernamentales para regular los flujos de comercio exterior agroalimentario, debe decirse que, a diferencia de lo que sucedió en la década de los 1990, el comercio exterior se encuentra fuertemente intervenido por el gobierno, que ha aumentado su rol como regulador e importador de alimentos e insumos para la producción agrícola (semillas, agroquímicos, maquinarias y equipos agrícolas otros). Hay exoneraciones para el pago de aranceles, restricciones cuantitativas y administrativas para importar alimentos (certificados de insuficiencia de producción nacional, licencias previas para importar, certificados sanitarios, otras) y también para exportar. Las restricciones son más fuertes desde 2003, cuando se instauró el control de cambios y de precios. Los alimentos y materias primas agrícolas deben estar en una lista para poder acceder a la compra de divisas al tipo de cambio oficial. No obstante, la tendencia a apreciar el TCR ha ejercido el efecto equivalente de un subsidio a las importaciones generales y en particular las agroalimentarias (MAA). Estas han tenido un fuerte crecimiento, sobre todo en los años en que hay abundancia de divisas y crece el Consumo. Del lado de las exportaciones agroalimentarias (XAA) debe señalarse que según las estadísticas oficiales han disminuido hasta niveles insignificantes. Las XAA se han enfrentado a una serie de obstáculos y fuertes restricciones gubernamentales (certificados previos de abastecimiento nacional, retardo en la entrega de permisos sanitarios, TCR apreciado que reduce su competitividad, otros) y a la ausencia de una política destinada a diversificar y promover las exportaciones no petroleras (XNP), cuyo monto se ha reducido. No obstante, debe destacarse que las estadísticas oficiales no reflejan la verdad de las XAA, pues existen exportaciones ilegales hacia los países vecinos.
Política de subsidios a los alimentos y comercialización doméstica. Son variados y múltiples los esfuerzos del gobierno para mejorar la distribución e incrementar el consumo de alimentos entre las clases de menores recursos. La Misión Alimentación del gobierno tiene alrededor de 22.000 puntos de distribución. La Misión Alimentación Contempla además de la red Mercado de Alimentos (MERCAL) y la Productora y Distribuidora Venezolana de Alimentos (PDVAL) una serie de programas como las casas de alimentación (Fundación Programa de Alimentos Estratégicos-FUNDAPROAL) que proveen raciones de comida para indigentes, los programas de comedores escolares en las Escuelas Bolivarianas, programa de suplemento nutricional para sectores de extrema pobreza, programa de comedores populares, Programa de areperas socialistas, programas de panaderías socialistas y otros. La mayoría de estos programas en sus inicios, tuvieron un fuerte y positivo impacto en la alimentación de los sectores sociales de menores ingresos pero desde 2007 han venido desmejorando su desempeño, son altamente dependientes de las importaciones de alimentos y se han producido denuncias cada vez más frecuentes de corrupción y pérdida de alimentos. Así lo revelan varios estudios (7, 8, 9).
Como parte de la política de comercialización interna debe señalarse que, con base en la Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía agroalimentaria se han intensificado los controles y supervisiones del gobierno a las empresas distribuidoras y agroindustrias (control de precios y de los inventarios), con ocupación de las plantas de producción en algunos casos. Se exigen cuotas de producción de los alimentos regulados y se supervisan los inventarios de mercancías. Esto se acompaña de un complejo sistema para la entrega de guías de movilización de los alimentos en todo el territorio nacional. Es obligatoria la inscripción de todas las empresas en un registro, administrado por la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas (SADA). El sistema establece especificidades de cuotas para los estados fronterizos, según los consumos per cápita de cada alimento. Todo ello está contemplado en el Sistema Integral de Control Agroalimentario (SICA).
Política de tierras. En 2001, mediante Decreto Ley, se promulgó la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (LTDA), con reformas en 2005 y 2010. La política de tierras ha tenido como objetivo el desarrollo rural, combatir el latifundio y reducir las iniquidades en la distribución de la tenencia. La aplicación de la LTDA ha sido controversial y ha promovido múltiples conflictos. El gobierno fue acusado de violar principios constitucionales y de no respetar los derechos de propiedad. A partir de 2004 aumentaron las invasiones, expropiaciones, recuperaciones e intervenciones de tierras. Esto ha creado un clima de incertidumbre para los productores, con efectos negativos sobre las nuevas inversiones. Se estima, según la compilación de PROVEA (10, 11), con base en fuentes oficiales, que entre 2003 y 2011 el Estado ha rescatado 5.753. 264 ha., regularizado 5.859.088 ha., emitido 91.004 cartas agrarias, 41.866 declaratorias de permanencia y ha adjudicado 14.409 títulos. A pesar de ello, los resultados en materia de producción agrícola no han sido los esperados.
En los primeros años, la acción del gobierno en materia de gasto agrícola fue muy tímida, pero desde 2003, con la mejora de los ingresos fiscales del país tuvo un repunte importante. En el período 1998-2003 el Gasto Agrícola Real del Gobierno Central (GARGC) tuvo una TMC negativa del 11,0 %, con un valor mínimo en 2002. En 2002 el gasto agrícola apenas representó el 0,5 % del presupuesto del gobierno central, cifra inferior a la de 1998 (1,8 %). La tendencia anterior se revirtió a partir de 2003. En ese año se comenzó a incrementar el GARGC al asignarse recursos para salvar el año agrícola, en un momento de crisis por los efectos del paro petrolero (2002). Así, en el lapso 2003-2012 el GARGC creció a la tasa media anual de 7,6 % %, con un valor máximo en 2008. No obstante, debe señalarse que el gasto agrícola incrementó su importancia relativa en el gasto total de la administración central, al pasar del 0,93 % en 2003 hasta el 3,54 % en 2009, para luego reducirse al 1,71 % en 2012.
En materia de financiamiento agrícola los recursos han sido abundantes y múltiples las acciones del gobierno. Pueden mencionarse: las reformas a la Ley de Crédito agrícola, la creación del Fondo Agrario Socialista (FONDAS, antes FONDAFA) y del Banco Agrícola de Venezuela (BAV) en 2008 con su correspondiente reforma en julio de 2011. En 2011 se creó la Misión Agro-Venezuela y en 2012 se creó el Fondo Zamora para financiar la Misión Agro-Venezuela. En cuanto al crédito agrícola se obliga a la banca comercial y universal a dedicar una porción de su cartera crediticia al sector agrícola (incluye pagos de la agroindustria y de los comercializadores a los productores), generalmente por encima del 20 % de la cartera total, variable según los meses del año, y asignándole mayor porcentaje de la cartera a los rubros agrícolas prioritarios. Además, la tasa de interés que se cobra al sector agrícola (tasa activa) es menor que la que se le cobra al resto de actividades económicas y por debajo de la tasa de inflación, lo que origina tasas de interés activas reales negativas, desde 2002 (ver cuadro 2). Al igual que en el caso del gasto público agrícola, el financiamiento hacia el sector agrícola ha crecido sustancialmente en términos reales. En el período 1998-2012, la cartera crediticia de la banca comercial y universal, en términos reales, creció al ritmo promedio anual de 17,5 %. Lamentablemente, la abundancia de recursos, bien sea a través del gasto público o a través del financiamiento agrícola, no tuvo como contrapartida un aumento sustancial de la producción agrícola per cápita, lo que evidencia una pérdida de eficiencia de cada bolívar que el gobierno gasta en el sector agrícola o que se utiliza para financiarlo. En otra investigación (12) se reportó que no existe una correlación positiva y estadísticamente significativa entre el gasto público agrícola y el valor de la producción agrícola. Igualmente presentó resultados que muestran una disminución de la relación producción agrícola/ financiamiento agrícola, lo que evidencia la reducción de la eficiencia de cada bolívar que se invierte en el sector agrícola.
Los resultados de la producción agrícola durante el lapso 1998-2012 pueden ser considerados decepcionantes, sobre todo si se tiene en cuenta la cantidad de recursos financieros públicos y privados que según las estadísticas se le han asignado al sector agrícola. A pesar de la gran cantidad de subsidios agrícolas y tierras rescatadas para la producción, los precios reales recibidos por los agricultores no han garantizado una buena rentabilidad. Los ajustes de precios generalmente los hace el gobierno con retardos, para tratar de compensar la baja en la rentabilidad. Los costos de producción aumentan continuamente debido a la alta tasa de inflación y la política de control de precios no permite hacer los ajustes en los momentos requerido. En consecuencia, se pierde el efecto estimulante de los precios sobre la producción. Otras variables que han afectado negativamente a la producción agrícola han sido la inseguridad jurídica y personal en las áreas rurales, los cambios climáticos en 2009 y 2010. En 2011 y 2012 la escasez de maquinarias, equipos agrícolas e insumos (fertilizantes, semillas y otros agroquímicos) se convirtió en un factor limitante de la producción. Esta situación persiste aunque el gobierno tiene el monopolio de la producción de fertilizantes y, en algunos casos, es el principal importador de semillas, agroquímicos y de maquinarias agrícolas para distribuir a través de su empresa Agropatria, antes Agroisleña (expropiada en 2010).
Según las estadísticas oficiales, para todo el lapso 1998-2012 la TMC del PIBAPC fue de 0,1 % y para el valor bruto de la producción agrícola per cápita (VBPAPC) apenas fue de 0,2 %, con crecimientos de 0,3 % para el subsector vegetal; de 0,6 % para el subsector animal y de -2,9 % para el subsector pesquero. El crecimiento de la producción agrícola, considerado bajo, tuvo oscilaciones a lo largo del período. La TMC del (VBPAPC) fue negativa en 1998-2003 (-0,7 %), tuvo crecimiento positivo en el lapso 2003-2008 de 1,5 %; y finalmente, en el período 2008-2012 la TMC fue negativa (-0,1 %) a pesar de la recuperación en 2011 y 2012. En 2012, el VBPAPC, según las estadísticas oficiales, fue inferior al obtenido en 2008. Adicionalmente, debe hacerse notar el retroceso en materia de productividad, pues para el período 1998-2012 la TMC del valor de la producción vegetal por ha cosechada fue de -0,6 %, lo que evidencia problemas en la incorporación de progreso tecnológico. Tales resultados son poco satisfactorios, pues gran parte del esfuerzo de las políticas gubernamentales, a lo largo del periodo 1998-2012, ha estado dedicado a rescatar tierras y expropiar fincas para incorporarlas a la producción, subsidiar insumos y el crédito agrícola, así como subsidiar, a través de diferentes programas, a la población rural. Es por ello que, dados los mediocres resultados obtenidos, se debe hacer una revisión de la política agrícola.
Los principales rubros agrícolas con TMC positivas y por encima del crecimiento poblacional, durante el período 1998-2012, con base en las estadísticas oficiales, fueron: maíz (6,8 %), arroz (2,0 %), palma aceitera (2,5 %), papa (3,6 %), caraota (6,5 %), yuca (2,5 %), cebolla (4,7 %), tomate (3,7 %), cacao (2,6 %), huevos de consumo (3,9 %), leche (5,3 %) y porcinos (4,7 %). No obstante debe tenerse en cuenta que las estadísticas oficiales de producción agrícola han sido cuestionadas por los gremios y por expertos que consideran que la información de producción agrícola oficial está sobreestimada (13, 14). La discrepancia en las estadísticas es un hecho grave que no puede obviarse. Si las estadísticas oficiales de producción están sobreestimadas, sobre todos en rubros como arroz, maíz, caña de azúcar, carne bovina y leche, importantes aportadores de energía alimentaria y de proteínas, los balances alimentarios de disponibilidad de alimentos podrían también estar sobreestimados y se podría concluir erróneamente que la suficiencia alimentaria es elevada. Cifras oficiales erradas también afectan la posibilidad de hacer una buena planificación y diseño de políticas agrícolas.
En cuanto a la producción de la industria de alimentos (IDA), puede decirse que en el período 1998-2012 se ha desenvuelto en un contexto donde se ha reducido la producción de la industria manufacturera (TMC del PIBMANPC = -0,6 %). En ese lapso, la producción per cápita de la IDA tuvo un comportamiento fluctuante, altamente correlacionado con los ciclos económicos o petroleros del país. Se han adoptado políticas para el financiamiento con tasas de interés reales negativas, pero en general, la IDA no ha tenido un marco de políticas que estimule la inversión privada y la producción de manera sostenida. Durante el período 1998-2012, la TMC del volumen de la producción de la IDA per cápita fue de -0.9 %, con inestabilidad. La TMC de 1998-2003 fue negativa (-4,9 %), en el período de bonanza petrolera, 2003-2008, fue de 6,5 %; y nuevamente, para 2008-2012 decreció anualmente en -4,7 % como promedio anual. Entre los principales factores que han afectado negativamente la producción de la IDA están: los controles de precios, la excesiva regulación gubernamental, las políticas de expropiaciones, nacionalizaciones-estatizaciones de agroindustrias (centrales azucareros, torrefactoras de café, frigoríficos, fábricas de cereales y lácteos, etc.), las dificultades para acceder a los dólares oficiales para importar insumos y materias primas, los problemas laborales y la crisis eléctrica que obliga al racionamiento de la energía con efectos negativos sobre la producción.
Gracias al provento rentístico que provee el petróleo, Venezuela es un país que ha tenido desde la segunda década del siglo XX relativa abundancia de divisas. Es decir, de poder de compra internacional, con el cual se puede importar bienes de consumo, intermedios, de capital y servicios, especialmente alimentos, insumos y bienes de capital para la producción agroalimentaria. Así, rasgos estructurales de Venezuela son el saldo deficitario de la balanza comercial agroalimentaria (BCAA) y su alta dependencia de las importaciones de alimentos para satisfacer la demanda interna. Venezuela, según los criterios enunciados por Schejtman (15), es un país con autonomía alimentaria crítica, pues desde que se tienen estadísticas de balances alimentarios, más del 30 % de las calorías y proteínas disponibles para consumo humano provienen del exterior. Durante el período 1998-2012, este rasgo estructural de Venezuela se agravó al aumentar las importaciones per cápita en términos reales a la TMC de 4,3 %, mientras que el VBPAPC en términos reales apenas lo hizo al 0,2 %.
Gracias a la disponibilidad de divisas, al TCR apreciado y al crecimiento de la demanda agregada interna a un ritmo superior que el PIB de los bienes transables, entre 1998 y 2012 las importaciones agroalimentarias (MAA) aumentaron desde los US dólares 1.766 millones (1998) a los US dólares 8.122 millones (2012), con un mínimo en 2003 de US dólares 1.469 millones y un máximo en 2008 de US dólares 9.437 millones. La TMC del valor nominal de las MAA, durante todo el período 1998-2012, fue de 11,5 %, superior al de las importaciones totales (MT) del país (9,4 %). Las MAA per cápita en valores reales tuvieron una TMC en el lapso 1998-2012 de 4,3 %. Como resultado, el peso de las MAA en las MT aumentó desde 11,0 % en 1998 a 14,7 % en 2012, pero en 2008 fue de 16,7 %. Los rubros y partidas arancelarias importadas con mayor crecimiento en volumen, durante el lapso 1998-2012, fueron: café, carne bovina congelada, arroz paddy, carne bovina refrigerada, animales vivos de la especie bovina, carne de aves (principalmente pollo), leche pulverizada y quesos, grasas y aceites de origen vegetal (principalmente aceite de soya y margarina), azúcar cruda, residuos y desperdicios de la industria alimentaria (principalmente tortas de soya para fabricar alimentos balanceados para animales), maíz amarillo y maíz blanco. Debe llamar a la reflexión que en muchos de los rubros que ahora se importan en cantidades importantes (café, carne bovina, arroz, maíz blanco, otros) el país tuvo en el pasado pleno abastecimiento o era un exportador neto.
En contrapartida, las exportaciones agroalimentarias (XAA) se han reducido acelerada y continuamente desde 1998 (US dólares 596 millones), cuando alcanzaron su valor máximo, hasta llegar a tener valores prácticamente despreciables en 2012 (US dólares 23 millones). Debe precisarse, sin embargo, que se realizan exportaciones ilegales hacia Colombia, Brasil y las Islas del Caribe, estimuladas por la diferencia entre el tipo de cambio oficial y el del mercado negro y los controles de precios en Venezuela. Entre los factores que explican la reducción de las XAA se pueden mencionar: a) la apreciación del TCR ocurrida a lo largo del período 1998-2012 (29,6 %) y de 41,4 % entre 2003 y 2012, lo que reduce su competitividad; y b) las trabas y restricciones administrativas que impone el gobierno a las XNP y de alimentos que están subsidiados.
La consecuencia de las tendencias que han mostrado a lo largo del período 1998-2012 las MAA y las XAA es el aumento del saldo deficitario de la balanza comercial agroalimentaria (BCAA), desde US dólares -1.073 en 1998 hasta US dólares – 8.099 millones en 2012, con un máximo de US dólares – 9.317 millones en 2008. Ver cuadro 2.
La disponibilidad de alimentos para consumo humano (DCH) de alimentos y nutrientes es una variable aproximativa de lo sucedido con el consumo de alimentos en un año determinado. La DCH es el resultado de la suma algebraica de la producción nacional (P) + las importaciones de alimentos (MAA) – las exportaciones de alimentos (XAA) +/- la variación de existencias (VE). Si se hace abstracción de X y de VE, por su bajo peso en la DCH, es claro que la DCH dependerá básicamente de lo que suceda con la producción nacional de alimentos (P) y las importaciones agroalimentarias (MAA). Para el caso venezolano, el último dato disponible del Instituto Nacional de Nutrición (INN) (16) es de 2007. El mismo indicaba que la DCH de energía alimentaria estaba compuesta por 57 % de calorías de procedencia nacional (P) y 43 % de calorías de procedencia importada (MAA), lo que revelaba una autonomía alimentaria crítica o una elevada dependencia de las importaciones de alimentos. El consumo de alimentos depende fundamentalmente de dos variables: el precio real de los alimentos y el ingreso por habitante y su distribución (variable aproximativa del poder de compra alimentario). El precio real de los alimentos ha mostrado una clara tendencia creciente desde 2001 porque la tasa de inflación en alimentos es superior a la general. Esto a pesar de los controles de precios y de la apreciación del TCR que abarata las importaciones (ver cuadro 2). No obstante, el gobierno ha tratado de compensar la alta tasa de inflación en alimentos mediante los programas de subsidio. En el lapso 1998-2003 el PIBPC decreció al ritmo promedio anual de -5,1 %, y eso determinó que el consumo, medido por la disponibilidad de energía alimentaria para consumo humano persona/día (DCH) para el habitante promedio venezolano (ajustado por el coeficiente de pérdidas entre el nivel de venta al detal y la boca del consumidor) declinara desde las 2.158 cal./persona/día en 1998 hasta las 1.918 cal./persona/día en 2003 según el INN. (Ver cuadro 2).
Las estadísticas del INN (16) y su hoja de balance de alimentos (HBA) reportaron una disminución de la DCH de energía alimentaria en el período1998-2003 y un incremento continuo en el lapso 2004-2010, con un valor máximo en 2010 (2.852 calorías/persona/día, ajustadas por el coeficiente de pérdidas entre el nivel de venta al detal y la boca del consumidor). Estos aumentos continuos de la DCH lucen contradictorios con la reducción del PIBPC y del CpPC que hubo en 2009 y 2010 (Ver cuadros 1 y 2). Así, con base en las estadísticas del INN-HBA, desde 2004 la DCH de energía alimentaria comenzó a crecer hasta 2010 (último año con información oficial del INN). Ver cuadro 2. El resultado neto de ambas fuerzas (crecimiento del precio real de los alimentos y del PIBPC) fue que la DCH (aproximación del consumo de energía alimentaria) se incrementó en el período 2004-2008, a la par del crecimiento del CpPC reportado por el Banco Central de Venezuela (BCV) en el período 2003-2008 (TMC CpPC = 14,6 %, superior al crecimiento poblacional, en el orden del 1,5 %). También hubo en esos años (2003-2008) crecimiento del VBPAPC (TMC = 1,5 %) y de las MAA reales per cápita (TMC = 23,8 %). Entonces, es coherente que en 2004-2008 aumentara la DCH de energía alimentaria. Sin embargo, en 2009 y 2010 hubo reducción de la producción agrícola, pues la TMC del VBPAPC fue -9,2 % (2009) y -3,1 % (2010) respectivamente. También hubo un estancamiento de las MAA reales per cápita de alimentos en 2009 y luego una reducción de -37,7 % en 2010. Más aún, según el Banco central de Venezuela (17), hubo en 2009 y 2010 una reducción del volumen de ventas per cápita de alimentos y bebidas de -13,9 % y de -16,2 % respectivamente. Por su parte el CpPC se redujo -4,4 % (2009) y- 3,4 % (2010). En conclusión, losdatos aportados por el INN de alza de la DCH de energía alimentaria en 2009 y en 2010 no lucen coherentes con la reducción de la producción agrícola per cápita, de las MAA reales per cápita, del volumen de ventas al detal per cápita de alimentos y del CpPC. Por lo tanto, surge con fuerza la hipótesis de que la DCH de energía alimentaria de 2009 y 2010 está sobreestimada, por lo que debe ser revisada.
Con las mejoras del VBPAPC y de las MAA reales per cápita y el crecimiento del CpPC en 2011 y 2012 la DCH de energía alimentaria debería haberse incrementado. Sin embargo, es muy probable que los valores de la DCH de energía alimentaria de 2011 y 2012 sean inferiores a los alcanzados en 2008, año que es más probable de haber tenido el máximo valor de la DCH de energía alimentaria. La razón es que el Consumo privado de los hogares (Cp), a precios constantes de 1997, apenas creció en el lapso 2008-2012 a la TMC de 1,0 %, por debajo de la tasa de crecimiento poblacional (1,5 %). Es decir, el CpPC de los hogares de Venezuela en 2012 es inferior al de 2008, por lo que en consecuencia surge la hipótesis de que la DCH de energía alimentaria en 2011 y 2012 debe ser inferior a la de 2008. Aunque no se dispone de estadísticas oficiales confiables para 2011 y 2012, porque es de esperar que esa merma del CpPC haya arrastrado también al consumo de alimentos. En síntesis, la DCH de energía alimentaria debe haber crecido continuamente en el lapso 2004-2008 y haber alcanzado su valor máximo en 2008, pero luego debe haber declinado dada la merma del CpPC. Es por ello que se asoma la hipótesis de que la DCH de energía alimentaria en 2012 debe ser inferior a la de 2008. Otro factor a considerar es la suficiencia de la DCH de energía alimentaria. Según Schejtman (15) un sistema alimentario es suficiente si mediante la producción nacional y las importaciones netas, conforma una oferta agregada capaz de atender la demanda efectiva existente y las necesidades alimentarias básicas de los estratos sociales de bajos ingresos, que no tienen suficiente poder de compra en el mercado. Así, según este autor existe suficiencia crítica cuando la relación entre la DCH y los requerimientos nutricionales (DCH/R), expresada en porcentajes, está por debajo del 100%, suficiencia precaria cuando la relación es mayor al 100% pero menor al 110 %, y suficiencia plena cuando la relación supera el 110 %. Como se muestra en el cuadro 2, según las estadísticas oficiales del INN (16), a partir de 2008 se habría alcanzado la suficiencia plena, pues los valores de la relación DCH/R superan el 110 %. No obstante, como ya se argumentó previamente, existen dudas sobre estos niveles de suficiencia, porque existen razones para pensar que la DCH de energía alimentaria está sobreestimada. En este artículo se presentan alternativamente estimaciones con base en un modelo de regresión lineal en los logaritmos, que utilizó el PIBPC como variable predictiva de la DCH de energía alimentaria, para una serie de tiempo 1980-2007. La ecuación estimada permitió proyectar la DCH de energía alimentaria para los años 2008-2012 (ver cuadro 2). Con base en esta proyecciones se arribó a la conclusión que en el lapso 1998-2012, en el mejor de los casos hubo suficiencia precaria a partir de 2006, pues la relación DCH/R nunca superó el 110 % (ver cuadro 2). Finalmente, debe llamarse la atención sobre la estabilidad de la DCH de energía alimentaria. Las estimaciones realizadas, con base en las estadísticas oficiales del INN (16) revelan que la DCH se ha hecho más inestable, pues mientras el coeficiente de variación (CV) fue de 2,7 % en el período 1990-1998, en el lapso 1999-2010 dicho CV aumentó a 12,4 %. Es decir, así como la economía se hace más volátil por su dependencia de una variable también volátil, como es el precio del petróleo, igualmente también es más volátil la DCH de energía alimentaria. Esto se considera una situación negativa para el logro de la seguridad alimentaria.
Con base en los resultados del período 1998-2012, se puede concluir que el SAV se caracteriza por presentar una tendencia al estancamiento de la producción agrícola, al decrecimiento de la producción de la industria de alimentos, al aumento de la dependencia de las MAA y una suficiencia precaria de la DCH de energía alimentaria, cada vez más inestable. Durante el período 1998-2012, se instrumentaron políticas macroeconómicas y agroalimentarias contenidas en una estrategia de desarrollo global que ha aumentado la dependencia de la renta petrolera, el control de los ciudadanos por el Estado y la mayor intervención de este en la economía. Todo ello con miras a construir el denominado socialismo del siglo XXI. Los resultados obtenidos en materia económica y agroalimentaria no han sido satisfactorios. No se han alcanzado los objetivos de tener seguridad alimentaria plena y sostenible, con reducción de la dependencia de las MAA. Es por ello que urge la formulación y aplicación de una nueva estrategia de desarrollo nacional, que supere el rentismo y la dependencia del petróleo, que diversifique la economía, que le otorgue mayor protagonismo al sector privado y al funcionamiento de los mercados, sin dejar de reconocer que la intervención del Estado es necesaria para corregir fallas de mercado y asegurar mayor equidad. La seguridad alimentaria de los hogares y de los ciudadanos sólo será plena y permanente en una sociedad que pueda garantizar crecimiento económico sostenido, con empleo bien remunerado, con una distribución equitativa de la riqueza y con control de los ciudadanos sobre el gobierno. Ello requiere de un cambio en la estrategia de desarrollo nacional aplicada hasta ahora. De lo contrario, el SAV continuará agravando las tendencias descritas en este artículo, empeorando su desempeño y reduciendo su contribución al logro de la seguridad alimentaria nacional.