Este artículo presenta el tema del derecho a la alimentación a partir de cuatro aspectos: a) contenido del derecho, b) obligaciones de los Estados para hacerlo efectivo; c) elementos, vías y recursos para su exigibilidad y justiciabilidad y d) reconocimiento y garantía en el derecho interno venezolano. Se parte de la definición del Primer Relator Especial de Naciones Unidas para el Derecho a la Alimentación, Jean Ziegler; se examinan las obligaciones básicas de los Estados en la materia; se presentan los mecanismos que posibilitan la vigilancia del cumplimiento del Derecho y se muestran las iniciativas normativas venezolanas sobre este derecho llevadas a cabo desde 1999. La revisión documental realizada permite afirmar que: 1) la Constitución de 1999 no reconoce expresamente el derecho a la alimentación; 2) el Estado venezolano se encuentra en mora con los instrumentos internacionales que ha suscrito y ratificado en materia de derecho a la alimentación; 3) la realización del derecho a la alimentación, en Venezuela es una tarea pendiente que requiere de normas, políticas, programas, mecanismos y compromisos que permitan su efectivo cumplimiento. An Venez Nutr 2016; 29(2): 88-93.
Palabras clave: Derecho a la alimentación, obligaciones, exigibilidad, justiciabilidad.
This article examines the topic of the right to food from four aspects: a) content of the law, b) obligations of the States to make it effective, c) elements, mechanisms and media for his enforceability and justiciability; d) recognition and guarantee in the internal Venezuelan right. It is assumed the definition of the First Special Relator of United Nations for the Law to the Food, Jean Ziegler; the basic obligations of the States: to respect, to protect and to fulfil are examined; it present the mechanisms that make possible the monitoring compliance with of the fulfillment of the Law and shows the normative Venezuelan initiatives on this right that has been carried out from 1999. The documentary revision shows that: 1) The Constitution of 1999 does not recognize expressly the right to the Food. 2) The Venezuelan State is failing with the international instruments that it has signed and ratified about the right to the food, and 3) unfortunately, the accomplishment of the right to the food, in Venezuela, is a hanging task that it needs of procedure, policies, programs, mechanisms and commitments that allow his effective fulfillment. An Venez Nutr 2016; 29(2): 88-93.
Key words: Right to food, obligations, enforceability, justiciability.
Solicitar correspondencia a: Andy Delgado, email: Blancoandydelgadob@gmail.com
El propósito de este trabajo es revisar los principales elementos que definen y caracterizan el derecho a la alimentación a la luz de los instrumentos internacionales que regulan la materia. A partir de una pormenorizada exploración documental se expondrán, de manera breve, las dimensiones que constituyen este derecho, las obligaciones estatales y los mecanismos para su exigibilidad y justiciabilidad, en general. Finalmente, se presentará, sucintamente, la situación constitucional y legal de este derecho en Venezuela.
Excede el objetivo de la discusión aquí propuesta examinar las vinculaciones de la seguridad y soberanía alimentaria con el derecho a la alimentación, sin que ello signifique negar la relevancia que esta relación pudiera tener y el legítimo interés de otros investigadores sobre ese tema.
Como se documentará debidamente en las páginas siguientes, hay un notable consenso entre los tratadistas, organismos e instrumentos internacionales que regulan la materia en que todo ser humano tiene derecho a alimentarse de una manera digna, bien sea, produciendo directamente su alimento o adquiriéndolo.
El derecho a la alimentación es un derecho humano que entra en la categoría de los sociales, tiene igual importancia que los otros derechos, está interrelacionado con ellos y es interdependiente: sin alimentos adecuados una persona verá comprometida su salud y su acceso a la educación; a su vez, una atención médica oportuna y adecuada conjuntamente con una educación e información plena le permitirá saber cuáles son los alimentos que debe consumir de acuerdo a sus necesidades y potencialidades.
A diferencia de Colombia donde hay una notable producción académica sobre el derecho a la alimentación -Alzate (1) y Restrepo (2), por citar algunos, dan muestra de ello-, en Venezuela -hasta donde se tienen noticias-los contenidos asociados a esa materia han sido poco explorados, dejándose su discusión en manos de las organizaciones de la sociedad civil -Provea (3), entre otros-; uno de los pocos trabajos que lo ha abordado, con un enfoque más centrado hacia lo empírico es el de Landaeta et al (4), lo que requiere debatir sobre su contenido, dimensiones, obligaciones estatales y, sobre todo, de las posibilidades de hacerlo exigible y judiciable; siendo éste el norte que se plantea este artículo.
Existen varias definiciones de este derecho, quizá la más completa por comprender su contenido, características y formas sea la del primer Relator Especial de Naciones Unidas en la materia, Jean Ziegler quien lo definió como “el derecho a tener acceso, de manera regular, permanente y libre, sea directamente, sea mediante compra en dinero, a una alimentación cuantitativa y cualitativamente adecuada y suficiente, que corresponda a las tradiciones culturales de la población a la que pertenece el consumidor y que garantice una vida psíquica y física, individual y colectiva, libre de angustias, satisfactoria y digna” (5).
La conceptualización de Ziegler recoge las dos facetas básicas del derecho a la alimentación expuestas en el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Pidesc): el no tener hambre y el acceso a alimentos sanos y nutritivos cuyo fin es garantizar a todo ser humano la posibilidad de alimentarse a sí mismo y a los suyos, mediante alimentos suficientes y accesibles, lo que necesariamente pasa por contar con medios para producir u obtener los alimentos (6).
La primera faceta reivindica liberar a las personas de padecer hambre. Siendo que el hambre es la “incapacidad para adquirir alimentos suficientes, que se define como un nivel de ingesta de alimentos insuficiente para satisfacer las necesidades de energía alimentaria”, para lograr esa libertad se requiere que los Estados aseguren a las personas los medios adecuados para obtener bienes alimenticios que permitan su subsistencia, a través de políticas públicas que respeten la dignidad humana (7).
La otra cara del derecho a la alimentación es el acceso físico y económico a los alimentos. Esto requiere brindar a las personas oportunidades para tener en sus respectivos territorios alimentos, en cantidad y calidad adecuadas, de manera que puedan llevar una vida saludable y activa. Los alimentos se consideran adecuados cuando son culturalmente aceptables y se producen de manera sostenible para el medio ambiente y la sociedad.
Como acertadamente señala López ambos aspectos constituyen los “diferenciales y matices” del derecho; el acceso, porque exige calificativos (alimentos adecuados cuantitativa y cualitativamente) y el no padecer hambre, porque además de ser una consecuencia del anterior, “se concibe como el derecho de disfrutar o conseguir ese estado de hecho o condición” (8).
Liberar a las personas del hambre y garantizarles oportunidades para tener alimentos ha sido tema de debates en los distintos foros internacionales desde su reconocimiento en la Declaración Universal de Derechos Humanos, de 1948 (9), pasando por la inclusión de sus dos dimensiones en el Pidesc, casi veinte años después, o su reafirmación en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996 (10).
En el presente milenio el tema se ha tratado en espacios internacionales de notable trascendencia como la precitada Cumbre Mundial sobre la Alimentación, la Conferencia de Monterrey(11), la Cumbre de Johannesburgo (12), el Foro Mundial sobre la Reforma Agraria (13) (7) y el Foro Económico Mundial de Davos (14).
Más allá de las conferencias e instrumentos citados, hay tres que destacan en su intento por clarificar el contenido del derecho y su realización progresiva: la Observación General 12 del Consejo Económico y Social de Naciones Unidas, de 1999, sobre el derecho a la alimentación; la creación del Mandato del Relator Especial sobre este derecho, en el año 2000 y las Directrices sobre el derecho a la alimentación aprobadas por consenso, en 2004, por el Consejo de la FAO.
El derecho a la alimentación no acepta una interpretación restrictiva y no puede entendérsele como un “conjunto de calorías, proteínas y otros elementos nutritivos concretos” (15) ni se le puede reducir a dar o recibir alimentos gratis a todo el mundo (5); la complejidad de esta materia requiere de un ejercicio concertado para hacer efectivamente realizable el derecho. Tampoco puede reducírsele a satisfacer necesidades sino que implica una titularidad de derechos por parte de las personas y de obligaciones por parte de los Estados.
De lo anterior se desprende que la no realización del derecho, su no concreción, en general, es atribuible a los Estados; bien, como resultado de acciones que se concretan en una escasez de alimentos repentina o por omisión, ante la ausencia de sistemas de alerta eficientes, mala organización de la distribución de los productos alimenticios o por no disponibilidad de ayuda alimentaria de emergencia (8); y, en todos los casos en que un Estado parte no garantice la satisfacción de un mínimo contra el hambre está violando sus obligaciones, como se verá en el acápite siguiente.
Los Estados en tanto partes de acuerdos internacionales que regulan el derecho a la alimentación – y así lo recoge la Observación General 12- tienen tres obligaciones básicas: respetar, proteger y realizar su ejercicio. La primera de ellas tiene que ver con la no injerencia, entorpecimiento o impedimento del acceso a los bienes objeto del derecho. Consiste en una obligación negativa o un no hacer por parte de los Estados, lo que se traduce en la abstención de adoptar medidas que, de una u otra manera, impidan a las personas producir sus alimentos o acceder a ellos (15).
La obligación de proteger tiene que ver con la realización de acciones positivas por parte de los Estados, para amparar a sus ciudadanos frente a eventuales acciones de terceros que obstaculicen o limiten el acceso a los bienes o violen su derecho. Esto requiere, por una parte, tomar medidas para promover el desarrollo económico y, por la otra, evitar o prevenir que los particulares priven a las personas del acceso permanente a una alimentación adecuada. Un ejemplo de este hacer lo constituyen las normas sobre seguridad alimentaria mediante las cuales, los Estados velan por que las generaciones presentes y futuras tengan acceso oportuno a una alimentación adecuada.
Conforme a la Observación General 12 que se viene comentando, la tercera obligación, también es positiva, conlleva un realizar que entraña tanto facilitar como hacer efectivo el derecho. Consiste en fortalecer el acceso y la utilización, por parte de la población, de los recursos y medios que aseguren sus formas de vida, incluida la seguridad alimentaria. Esta obligación gravita en torno al desarrollo de condiciones que aseguren el acceso al bien, cuando no se tienen vías para ello (15).
Es en ese sentido que Ziegler advierte, en su informe, que cuando un individuo o un grupo sea incapaz de disfrutar el derecho a una alimentación adecuada, por los medios a su alcance, por razones que escapen a su control, como catástrofes naturales o de otro tipo, los Estados tienen la obligación de hacerlo efectivo (5).
Las directrices voluntarias, por su parte, son una serie de recomendaciones que se hacen a los países miembros de las Naciones Unidas para la aplicación de medidas constitucionales, legislativas y administrativas que permitan abordar las dimensiones multisectoriales del derecho a la alimentación.
De acuerdo con lo establecido en los pactos e instrumentos de carácter vinculante e incluso en las recomendaciones, líneas directrices, resoluciones y declaraciones no vinculantes, los Estados incumplen con las obligaciones de respetar, proteger y realizar el ejercicio del derecho a la alimentación cuando no garantizan la satisfacción del nivel mínimo esencial necesario para estar protegido contra el hambre.
Esas violaciones al derecho se expresan cuando: a) se niega el acceso a los alimentos a determinados individuos o grupos; b) se impide el acceso a la ayuda alimentaria de carácter humanitario en los conflictos internos o en otras situaciones de emergencia; c) se adoptan legislaciones o políticas manifiestamente incompatibles con obligaciones jurídicas anteriores relativas al derecho a la alimentación; d) no se controlan las actividades de individuos o grupos que amenacen, lesionen o violen el derecho a la alimentación de otras personas; e) al concertar acuerdos con otros Estados o con organizaciones internacionales no tienen en cuenta sus obligaciones jurídicas internacionales relativas al derecho a la alimentación (15).
La existencia de personas que carecen de alimentos y de capacidad para obtenerlos, porque no pueden producirlos por sí mismas o adquirirlos en el mercado (16), plantea exigencias que deben materializarse en acciones y recursos que permitan su satisfacción y resarcimiento, aspectos sobre los que se tratará en la sección siguiente.
La exigibilidad de los derechos humanos - y cabe recordar que el derecho a la alimentación es uno de ellos- es un principio que reivindica disponer de instrumentos, instancias, mecanismos y procedimientos –judiciales y administrativos- de protección adecuados, mediante los cuales las personas puedan reclamar y obtener la reparación del derecho, a través de la restitución, indemnización, compensación o garantía de no repetición. La justiciabilidad, por su parte, consiste en el acceso a recursos judiciales nacionales o internacionales.
En general no hay una ruta específica para hacer exigible el derecho a la alimentación; sin embargo, ese camino es posible cuando los Estados establecen referencias y mecanismos verificables que posibilitan la vigilancia de su cumplimento; incorporan en su orden jurídico interno los instrumentos internacionales que reconocen el derecho a la alimentación o su aplicabilidad; aprueban una ley marco de alimentación que establezca fines, metas, estrategias y objetivos a lograrse en un horizonte temporal, responsabilidades gubernamentales, recursos y vías formales para reivindicar el cumplimiento del derecho; e incentivan a la sociedad civil y al sector privado para la participación en esos procesos (15).
De acuerdo con Abramovich y Courtis para hacer justiciable un derecho es necesario que exista un marco normativo que, además de hacerlo explícito, en términos sustantivos, disponga del conjunto de normas adjetivas que hagan viable su ejercicio y disfrute. Lograr esa justiciabilidad requiere, en primer lugar, darle rango constitucional y legal al derecho a la alimentación; definirlo más allá de su carácter universal, establecer su contenido y alcances, tomando como punto de partida - y no como fin último- la satisfacción de los mínimos contra el hambre señalados por el Consejo Económico y Social de Naciones Unidas (17).
La definición clara del contenido del derecho a la alimentación, de su núcleo esencial, es un paso básico para intentar su defensa y lograr cualquier reivindicación. La justiciabilidad de este derecho requiere de precisiones: ¿Cuál es el mínimo de prestaciones con las que un Estado debe cumplir?, ¿Cuál es la medida de la abstención estatal que precede a una demanda en su contra?, ¿Cómo se determina que un Estado cruzó la línea del mínimo contra el hambre? La discusión y respuesta a estas interrogantes no es banal: “la exigencia de un derecho en sede judicial supone la determinación de un incumplimiento, extremo que se torna imposible si la conducta debida no resulta inteligible “(17).
El segundo elemento a tomar en cuenta para hacer judiciable el derecho tiene que ver con el conjunto de normas que permiten su realización, lo que requiere de promulgar leyes procesales que establezcan claramente mecanismos, recursos e instancias judiciales con competencia en la materia. De esta manera, quedaría abierta la puerta para intentar una acción de reparación o restitución ante una situación de discriminación en el acceso o disponibilidad de alimentos u obtener una medida cautelar frente a una situación de hambre (17).
Varios son los mecanismos de control que hacen exigible el derecho a la alimentación. A lo interno están los distintos recursos administrativos y judiciales a los que los ciudadanos de un país, individualmente considerados o en colectivo pueden utilizar para reclamar sus derechos. Más allá de las fronteras, desde lo externo, están el sistema de informes periódicos instituidos por el Consejo Económico y social de las Naciones Unidas mediante los cuales los Estados rinden cuenta sobre el cumplimiento de los derechos humanos; las peticiones y alegatos sobre violaciones de los derechos y el sistema judicial internacional en el que se intentan reclamos, una vez agotadas las vías internas nacionales.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela concede a los acuerdos, convenios y tratados suscritos y ratificados por las autoridades competentes jerarquía constitucional. Esto, otorga primacía a esos instrumentos con respecto al Derecho Interno y convierte en una obligación del Estado la toma de medidas legislativas, judiciales y administrativas, para asegurar el disfrute pleno y efectivo de los derechos y garantías en ellos previstas.
Venezuela ha suscrito y ratificado las declaraciones, tratados y pactos Internacionales más significativos en materia de Derechos Humanos. Documentos como la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pidesc, entre otros, reconocen al derecho a la alimentación como un derecho humano, lo que indica que su garantía y efectividad plena es una obligación del Estado venezolano.
A diferencia de países de la región como Brasil, Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Colombia la Constitución venezolana vigente no consagra explícitamente el derecho a la alimentación en sus disposiciones sustantivas, limitándose a incorporar en el título correspondiente al “Sistema Socioeconómico”, en el artículo 305, la seguridad alimentaria de la población, como principio orientador de la acción de gobierno en ese ámbito (18).
A diferencia de otros países que han posicionado el derecho a la alimentación como un derecho humano de todas las personas o de alguna categoría específica de población (caso de Colombia y Cuba, p.ej.), el constituyente venezolano colocó el foco en la seguridad alimentaria (entendida como el acceso oportuno de alimentos y su disponibilidad suficiente y estable en el territorio nacional) como un objetivo a alcanzar dentro de las políticas socio económicas. Al hacerlo, diluyó la fuerza jurídica de ese derecho “al no considerársele un derecho individual que debe ser respetado” y, por ende, no se han generado “condiciones favorables para que los tribunales cumplan una función más activa en su defensa” (19).
En los términos de Abramovich y Courtis (17) esa falta de manifestación expresa limita la exigibilidad del derecho, por lo que se requiere de leyes, normas y políticas públicas que, a partir de los principios constitucionales en materia de derechos humanos, contribuyan a diseñar líneas de acción que permitan a las personas estar libres de hambre y, establezcan claramente las vías y mecanismos para la exigibilidad y justiciabilidad del derecho a la alimentación.
Aun cuando el derecho a la alimentación no está consagrado de forma explícita en la Constitución vigente, por interpretación analógica y extensiva de disposiciones afines relativas a otros derechos humanos (la vida, la salud, un nivel de vida adecuado, entre otros) puede afirmarse, categóricamente, que existe un reconocimiento implícito que allana el camino para reivindicarlo por otras vías.
Las Directrices voluntarias de la FAO proporcionan a los Estados orientaciones prácticas para la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada, en el contexto de la seguridad alimentaria nacional, que les permitan “alcanzar los objetivos del Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación”. Entre sus consideraciones y principios destacan la igualdad, la ausencia de discriminación, la participación, la inclusión, la obligación de rendir cuentas y el estado de derecho; así como la premisa de que los alimentos “no deberían utilizarse como instrumento de presión política y económica” (20).
Hasta la presente fecha las iniciativas del gobierno venezolano para dar cumplimiento a esas Directrices no han sido suficientes, más allá de algunos avances en el plano normativo y programas específicos, cuyo análisis excede los objetivos de este trabajo, dirigidos, específicamente, a la protección de la seguridad alimentaria, como es el caso de la promulgación, en el año 2008 del Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria (21).
El mencionado decreto regula lo relativo al abastecimiento de los alimentos por parte de la población; el intercambio, distribución y comercio de alimentos y productos agroalimentarios y la calidad de los alimentos. Sin embargo, no establece fines, metas, estrategias y objetivos a lograrse en un horizonte temporal; tampoco señala las responsabilidades gubernamentales, los recursos y las vías formales que tienen los ciudadanos para reivindicar el cumplimiento del derecho a la alimentación; ni incentivan a los diferentes sectores a participar en esos procesos. Al no tratarse de una ley marco en materia de derecho a la alimentación no hay una definición clara del contenido del derecho, lo que limita las iniciativas que pudieran surgir en su defensa, reivindicación y justicialidad.
Venezuela carece de un marco jurídico de referencia para diseñar y ejecutar políticas y estrategias que garanticen de manera permanente y con carácter de prioridad nacional el derecho a la alimentación o que permitan su exigibilidad o judicialización ante los órganos competentes.
De conformidad con los instrumentos internacionales en materia de Derechos Humanos, vinculantes y no vinculantes, de los que el Estado venezolano es signatario, la promoción de la democracia, el estado de derecho, el desarrollo sostenible, la buena gestión de los asuntos públicos, la rendición de cuentas y la transparencia de la gestión gubernamental, continúan siendo una materia pendiente; así como, la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales que faculten a los ciudadanos a hacer demandas sobre la efectividad del derecho a la alimentación.
El país requiere una evaluación exhaustiva de la legislación, políticas y medidas administrativas y programas en ejecución para identificar las limitaciones existentes y recursos disponibles para crear las vías y mecanismos que permitan, de manera eficaz y oportuna, el acceso a las instancias responsables de la vigilancia del cumplimiento del derecho y de la promulgación de leyes procesales que establezcan claramente los medios que permitan su satisfacción y resarcimiento en caso de vulneración.
Recibido: 12-01-2017
Aceptado: 15-03-2017